大力推动专业第三方参与,提升食品安全治理质效

  

涂永前 中国人民大学国家发展与战略研究院研究员

2013年中央农村工作会议明确提出“用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,确保广大人民群众‘舌尖上的安全’”。其后在2015年5月29日政治局集体学习时,习近平总书记再次重申这“四个最严”要求。抓好食品安全工作,必须坚持做到“四个最严”。食品药品安全关系每个公民的身体健康和生命安全,保障食药安全是最大的民生和最基本的公共安全,它既是经济问题,也是政治问题。党的十八届三中全会进一步把食品安全纳入国家公共安全体系,明确提出要从新的高度完善统一权威的食品药品安全监管机构,建立最严格、全过程覆盖的监管制度。

总体来说,一段时间以来,在法律和政策高压下,食品安全事故发生率近年有明显降低,但通过对一些省市食品安全监管部门的调研考察发现,基层食品安全监管和治理仍然面临巨大挑战和风险。比较普遍的情形是机构改革后,新成立的市场监督管理机构普遍存在以下问题:

首先,专业执法队伍人员数量仍然不足,地区差异巨大。目前,很多省市的食品药品监管系统已由原来垂直管理转地方管理,县区级食药监督管理局通过整合工商局和质监局成立市场监督管理局,餐饮、化妆品的监管从原来卫生系统划归市场监督管理局。如此一来,食药监督执法工作范围明显加大,工作强度明显增强。由于国家发展需要及编制调控制约,基层执法人员往往身兼数职,执法队伍人员数量不足的问题依旧没有得到根本解决,不能满足食品药品执法办案的需要。

其次,食品药品执法队伍人员整体专业素质不高。就我国食药监管而言,由于行政机构架构和职能分工不一,目前行政执法大部分工作是由基层食药监管部门来实施。加上机构改革等原因,许多未曾从事过食品药品稽查工作的人员走上了食品药品执法岗位。由于受机构改革及公务机关编制总体缩减影响,很多地方在不增加食药监专业人员的情况,只有将原来的工商、质监部门分流过来从事食药监执法工作,因为没有经过专业的食品药品专业教育和培训,对食药监管业务不熟悉,一些执法人员存在抵触情绪等倾向,从而导致当前基层食药监督能力严重不足。由于食药执法办案专业性较强,导致基层执法存在诸多问题,例如:执法人员对法律法规不熟悉,加之缺乏新领域执法经验,在检查现场不能判断某个行为是否违法;对法律法规及办案程序实体不清,有案不会办等等。

其三,基层食品安全监管手段严重滞后,基层行政监管执法一直沿袭旧的监管办法,手段单一,日常监管仅停留在望闻问查等初级手段,食品安全快速检测工作尚处于初始阶段,技术设备有限,现代化科学化信息化及智能化水平不高,严重影响了监管工作顺利开展。同时,运动式的专项整治和集中整治主要根据上级政府安排部署开展,常态化科学管理和职业责任意识不强,加上部分官员存在懈怠及投机意识,导致监管工作及时性、准确性和有效性存在严重不足。

为了应对这个难题,我国一些经济发达的地方政府已在尝试将食品安全监管所需要的专业服务,通过在第三方专业市场寻找合适的监管合作伙伴,以补足政府在食药监管领域存在的监管能力及监管体系不足之弊端。在发达的市场经济体中,提供第三方专业服务的组织和机构越来越多,第三方参与监管的相关制度日臻完善。这可以部分地解决诱致性变迁的外部性问题,是竞争性市场机制必不可少的配套或补充。第三方机构参与监管的法理基础:某个人或组织不能充当自己的裁判官。同理,个体或者组织不能自己监督自己、自己约束自己、自己惩罚自己。这里的自己既包括自己,也包括相关利益关联方。也即政府作为公共管制机构,“不能既当运动员又当裁判员”,此话套用在其他机构或个体身上也适用。因此,凡是涉及到公共权力机关事务的考评,寻求通过独立、中立、专业的第三方机构参与,是能够屏蔽作为“经济人”的个体和组织的私利驱动弊端的。

专业第三方广泛参与食品安全监管,能有效弥补监管资源不足和监管质效不高等“短板”。(1)从目前试点地方的经验来看,第三方一方面承担了大量面上的风险筛查任务,提供精准的食品安全问题信息,有利于基层执法人员据此进行有针对性的靶向整治;另一方面可充分发挥第三方的技术和专业优势,其专业工作人员具有丰富的现场审核经验,熟悉食品安全相关法律法规及国际、国内标准,在全覆盖检查中发现问题更为客观公正、精准高效。联合第三方监管是节约行政成本的有效途径,是社会治理创新的有益尝试。(2)可力促行政部门由被动监管向主动预防转变。第三方对食品安全风险进行查找、归集、评估分析以及措施改进,实行事先危害防范的管理模式,是“预防为主、风险管理”食品安全工作原则的体现。联合第三方监管能有效避免政府事后监管的被动格局,变为事前和过程监管,从而使政府的监管更为主动、科学与高效。(3)能促进食品生产经营者更好地承担食品安全社会责任,政府食品安全监管,其行为的性质是外部性监督,覆盖范围有限。食品生产经营者是食品安全的“第一责任人”,是保证食品安全性的直接行为人。因此,只有建立严格的食品生产经营者内部监督制度,才能有效地控制食品安全风险。政府部门引入第三方监管,借助第三方客观公正真实的问题报告,能进一步加强食品企业主体责任意识,逐步引导有条件的食品生产经营者建立依托第三方强化食品安全质量内控管理制度,推动经营者自查制度真正落实。(4)通过第三方参与监管及监测服务不仅能够有效弥补政府监管资源不足和监督检查效率不高等缺憾,其实还可以将第三方监管监测服务范围延伸到食堂馆所监督、食品许可预审及社区食品安全知识科普等领域,从而大大弥补政府监管部门人力物力及专业性不足。

对于第三方专业机构参与食品安全监管,有必要研发可持续发展、有效的培训、考核、督查等机制,建立科学的食品安全第三方协作监管长效机制,具言之,尚需要在以下方面进一步完善相关制度设计:(1)在国家标准委和认监委指导下开展相关专业第三方机构认证;未来能够作为第三方专业机构参与食药监管者,必须具备一定的经营资质,这些机构可以是有关公立或者私立的非营利性质的社团、法人机构或者科研院所,也可以盈利性法人,但是他们必须具备专业性这个共同特征,例如具有一定数量的专业人士、专业装备、专业从业经验等。(2)为了防止监管者被俘获,鼓励更多社会主体参与食品安全社会共治,有必要加强对第三方专业机构的再监管。当前,我国监管者的监管者,通常是其上级机构,可以是其上级垂直领导机构,也可以是产生该监管者的地方政府;对于监管者的监管,还可以是最广泛的人民群众和社会第三方机构,如新闻媒体、消费者组织、检验检测机构、行业协会等。(3)为了加强监管效率,鼓励具备相应资质的第三方专业机构之间在全国范围内进行充分竞争。国家层面和地方层面应鼓励规模型第三方机构广泛参与竞争,为这些新生的第三方参与社会治理者提供便利,不断探索第三专业机构参与社会事务管理,补足第一部门——政府监管所存在的不足,共同推进社会治理更加科学化、合理化。(责任编辑:唐华)

posted on posted @ 20-06-25 04:54  :admin  阅读量:

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